【导读】《公路工程设计施工总承包管理办法》在传统的发包模式下，设计与施工结合不够紧密，管理成本高、协调工作量大。在设计施工总承包模式下，设计单位和施工单位成为利益共同体，有利于实现资源整合，提高专业化管理水平，加快推进现代工程管理。
【发文字号】：交通运输部令2015年第10号
【执行时间】：20150801
【信息来源】：交通运输部
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第一章 总 则
第一条 为促进公路工程设计与施工相融合，提高公路工程设计施工质量，推进现代工程管理，依据有关法律、行政法规，制定本办法。
第二条 公路新建、改建、扩建工程和独立桥梁、隧道（以下简称公路工程）的设计施工总承包，适用本办法。
本办法所称设计施工总承包（以下简称总承包），是指将公路工程的施工图勘察设计、工程施工等工程内容由总承包单位统一实施的承发包方式。
第三条 国家鼓励具备条件的公路工程实行总承包。
总承包可以实行项目整体总承包，也可以分路段实行总承包，或者对交通机电、房建及绿化工程等实行专业总承包。
项目法人可以根据项目实际情况，确定采用总承包的范围。
第四条 各级交通运输主管部门依据职责负责对公路工程总承包的监督管理。
交通运输主管部门应当对总承包合同相关当事方执行法律、法规、规章和强制性标准等情况进行督查，对初步设计、施工图设计、设计变更等进行管理。按照有关规定对总承包单位进行信用评价。
第二章 总承包单位选择及合同要求
第五条 总承包单位由项目法人依法通过招标方式确定。
项目法人负责组织公路工程总承包招标。
公路工程总承包招标应当在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行。
第六条 总承包单位应当具备以下要求：
（一）同时具备与招标工程相适应的勘察设计和施工资质，或者由具备相应资质的勘察设计和施工单位组成联合体；
（二）具有与招标工程相适应的财务能力，满足招标文件中提出的关于勘察设计、施工能力、业绩等方面的条件要求；
（三）以联合体投标的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利；
（四）总承包单位（包括总承包联合体成员单位，下同）不得是总承包项目的初步设计单位、代建单位、监理单位或以上单位的附属单位。
第七条 总承包招标文件的编制应当使用交通运输部统一制定的标准招标文件。
在总承包招标文件中，应当对招标内容、投标人的资格条件、报价组成、合同工期、分包的相关要求、勘察设计与施工技术要求、质量等级、缺陷责任期工程修复要求、保险要求、费用支付办法等作出明确规定。
第八条 总承包招标应当向投标人提供初步设计文件和相应的勘察资料，以及项目有关批复文件和前期咨询意见。
第九条 总承包投标文件应当结合工程地质条件和技术特点，按照招标文件要求编制。投标文件应当包括以下内容：
（一）初步设计的优化建议；
（二）项目实施与设计施工进度计划；
（三）拟分包专项工程；
（四）报价清单及说明；
（五）按招标人要求提供的施工图设计技术方案；
（六）以联合体投标的，还应当提交联合体协议；
（七）以项目法人和总承包单位的联合名义依法投保相关的工程保险的承诺。
第十条 招标人应当合理确定投标文件的编制时间，自招标文件开始发售之日起至投标人提交投标文件截止时间止，不得少于60天。
招标人应当根据项目实际情况，提出投标人在投标文件中提供施工图设计技术方案的具体要求。招标人在招标文件中明确中标人有权使用未中标人的技术方案的，一般应当同时明确给予相应的费用补偿。
第十一条 招标人应当根据工程地质条件、技术特点和施工难度确定评标方法。
评标专家抽取应当符合有关法律法规的规定。评标委员会应当包含勘察设计、施工等专家，总人数应当不少于9人。
第十二条 项目法人应当与中标单位签订总承包合同。
第十三条 项目法人和总承包单位应当在招标文件或者合同中约定总承包风险的合理分担。风险分担可以参照以下因素约定：
项目法人承担的风险一般包括：
（一）项目法人提出的工期调整、重大或者较大设计变更、建设标准或者工程规模的调整。
（二）因国家税收等政策调整引起的税费变化。
（三）钢材、水泥、沥青、燃油等主要工程材料价格与招标时基价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分。
（四）施工图勘察设计时发现的在初步设计阶段难以预见的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、采空区、有毒气体等重大地质变化，其损失与处治费用可以约定由项目法人承担，或者约定项目法人和总承包单位的分担比例。工程实施中出现重大地质变化的，其损失与处治费用除保险公司赔付外，可以约定由总承包单位承担，或者约定项目法人与总承包单位的分担比例。因总承包单位施工组织、措施不当造成的上述问题，其损失与处治费用由总承包单位承担。
（五）其他不可抗力所造成的工程费用的增加。
除项目法人承担的风险外，其他风险可以约定由总承包单位承担。
第十四条 总承包费用或者投标报价应当包括相应工程的施工图勘察设计费、建筑安装工程费、设备购置费、缺陷责任期维修费、保险费等。总承包采用总价合同，除应当由项目法人承担的风险费用外，总承包合同总价一般不予调整。
项目法人应当在初步设计批准概算范围内确定最高投标限价。
第三章 总承包管理
第十五条 项目法人应当依据合同加强总承包管理，督促总承包单位履行合同义务，加强工程勘察设计管理和地质勘察验收，严格对工程质量、安全、进度、投资和环保等环节进行把关。
项目法人对总承包单位在合同履行中存在过失或偏差行为，可能造成重大损失或者严重影响合同目标实现的，应当对总承包单位法人代表进行约谈，必要时可以依据合同约定，终止总承包合同。
第十六条 采用总承包的项目，初步设计应当加大设计深度，加强地质勘察，明确重大技术方案，严格核定工程量和概算。
初步设计单位负责总承包项目初步设计阶段的勘察设计，按照项目法人要求对施工图设计或者设计变更进行咨询核查。
第十七条 总承包单位应当按照合同规定和工程施工需要，分阶段提交详勘资料和施工图设计文件，并按照审查意见进行修改完善。施工图设计应当符合经审批的初步设计文件要求，满足工程质量、耐久和安全的强制性标准和相关规定，经项目法人同意后，按照相关规定报交通运输主管部门审批。施工图设计经批准后方可组织实施。
第十八条 总承包单位依据总承包合同，对施工图设计及工程质量、安全、进度负总责。负责施工图勘察设计、工程施工和缺陷责任期工程修复工作，配合项目法人完成征地拆迁、地方协调、项目审计及交竣工验收等工作。
第十九条 项目法人根据建设项目的规模、技术复杂程度等要素，依据有关规定程序选择社会化的监理开展工程监理工作。监理单位应当依据有关规定和合同，对总承包施工图勘察设计、工程质量、施工安全、进度、环保、计量支付和缺陷责任期工程修复等进行监理，对总承包单位编制的勘察设计计划、采购与施工的组织实施计划、施工图设计文件、专项技术方案、项目实施进度计划、质量安全保障措施、计量支付、工程变更等进行审核。
第二十条 总承包工程应当按照批准的施工图设计组织施工。总承包单位应当根据工程特点和合同约定，细化设计施工组织计划，拟定设计施工进度安排、工程质量和施工安全目标、环境保护措施、投资完成计划。
第二十一条 总承包单位应当加强设计与施工的协调，建立工程管理与协调制度，根据工程实际及时完善、优化设计，改进施工方案，合理调配设计和施工力量，完善质量保证体系。
第二十二条 工程永久使用的大宗材料、关键设备和主要构件可由项目法人依法招标采购，也可由总承包单位按规定采购。招标人在招标文件中应当明确采购责任。由总承包单位采购的，应当采取集中采购的方式，采购方案应当经项目法人同意，并接受项目法人的监督。
第二十三条 总承包单位应当加强对分包工程的管理。选择的分包单位应当具备相应资格条件，并经项目法人同意，分包合同应当送项目法人。
第二十四条 总承包工程应当按照招标文件明确的计量支付办法与程序进行计量支付。
当采用工程量清单方式进行管理时，总承包单位应当依据交通运输主管部门批准的施工图设计文件，按照各分项工程合计总价与合同总价一致的原则，调整工程量清单，经项目法人审定后作为支付依据；工程实施中，按照清单及合同条款约定进行计量支付；项目完成后，总承包单位应当根据调整后最终的工程量清单编制竣工文件和工程决算。
第二十五条 总承包工程实施过程中需要设计变更的，较大变更或者重大变更应当依据有关规定报交通运输主管部门审批。一般变更应当在实施前告知监理单位和项目法人，项目法人认为变更不合理的有权予以否定。任何设计变更不得降低初步设计批复的质量安全标准，不得降低工程质量、耐久性和安全度。
设计变更引起的工程费用变化，按照风险划分原则处理。其中，属于总承包单位风险范围的设计变更（含完善设计），超出原报价部分由总承包单位自付，低于原报价部分，按第二十四条规定支付。属于项目法人风险范围的设计变更，工程量清单与合同总价均调整，按规定报批后执行。
项目法人应当根据设计变更管理规定，制定鼓励总承包单位优化设计、节省造价的管理制度。
第二十六条 总承包单位应当按照有关规定和合同要求，负责缺陷责任期的工程修复等工作，确保公路技术状况符合规定要求。
第二十七条 总承包单位完成合同约定的全部工程，符合质量安全标准，在缺陷责任期内履行规定义务后，项目法人应当按照合同完成全部支付。
第二十八条 总承包单位应当按照交、竣工验收的有关规定，编制和提交竣工图纸和相关文件资料。
第四章 附 则
第二十九条 本办法自2015年8月1日起施行。
政策解读：
记者：我们了解到，交通运输部在很早之前就开始对设计施工总承包进行试点研究，这种模式有什么优点？
张德华：改革开放以来，我国公路建设取得了巨大成就，截至2014年年底，全国高速公路总里程突破11万公里，为全面建成小康社会奠定了坚实的基础。但根据国家公路网规划，今后普通国道和国家高速公路建设任务依然繁重。
多年来，我国公路建设主要采用传统的设计、施工平行发包模式。这种发包模式的优点是有利于管理，设计和施工界面清晰，但也存在着因设计与施工脱节，造成设计变更多、管理成本高、协调工作量大等问题。
为了探索研究设计施工总承包（简称“总承包”）模式，交通部于2006年印发了《关于开展公路工程项目设计施工总承包试点工作的通知》，在福建、广东、河北和北京等省市实施了试点工程。2008年，部组织开展了设计施工总承包相关研究工作。此后，各地先后有多个公路项目采用了设计施工总承包模式。在总承包模式下，设计单位和施工单位是利益共同体，设计可充分考虑施工可行性，针对施工特点开展精细化设计，控制造价，整合资源；总承包单位则对工程质量安全全面负责。这种单一的权责界面有利于发挥总承包单位的能动性，有利于开展标准化设计、标准化施工，提高专业化管理水平，推进现代工程管理。
为推动和规范总承包模式的应用和管理，2011年，部公路局在前期试点和研究成果的基础上，委托重庆市交通运输委员会和重庆高速公路集团有限公司起草《办法》初稿，组织相关单位对试点省份、试点项目和相关行业进行调研。在广泛听取行业内外相关单位、专家意见后，部公路局对《办法》进行了修改和完善。部法制司按照立法程序向社会公开征求了意见，同时进行了合法性、合理性及立法技术的审核和修改完善。
在近期发布的《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》中，也明确提出“鼓励项目建设管理法人根据项目特点，科学选择工程承发包方式，逐步推行设计施工总承包。设计施工总承包单位应按有关规定通过招标等方式确定。”所以，《办法》的出台是深化改革的必然要求。
记者：《办法》的出台对于现有公路工程管理方式有何影响？是否意味着所有的公路工程都适用这种模式？
张德华：关于实行总承包的工程范围，需要综合考虑工程规模、技术复杂程度、投资属性、项目管理需要等因素，并不是所有的公路工程都要实行总承包，因此，《办法》在第三条中明确规定“国家鼓励具备条件的公路工程实行总承包”。总承包可以实行项目整体总承包，也可以分路段实行总承包，或者对交通机电、房建及绿化工程等实行专业总承包。项目法人可以根据项目实际情况，确定采用总承包的范围。
目前，国内同时具备公路设计和施工资质的企业还不多，总承包单位可以采用设计单位和施工单位联合体的形式参与。国家鼓励总承包企业通过兼并重组等方式发展壮大设计施工总承包能力，同时要注重企业内部设计与施工力量的整合和人才交流培养，真正促进设计与施工相协调。
记者：实行总承包模式是否意味着项目法人承担的责任将减少？《办法》对各方提出了什么样的要求？
张德华：公路工程实行总承包，并不意味着项目法人责任的减少，不能“一包了之”。项目法人具有对工程实施全过程管理的职责，负责总承包工程招标、投资控制、质量安全管理，特别要做好征地拆迁和地方协调等保障工作，督促总承包单位履行合同义务；对总承包单位在合同履行中存在的过失或偏差行为，可能造成重大损失或者严重影响合同目标实现的，应当采取措施进行约谈或依据合同约定终止合同。
总承包单位负责提交详勘资料和施工图设计文件，对施工图计划、工程质量、安全、进度负总责。初步设计单位根据项目法人的委托，负责对施工图设计以及设计变更的咨询服务，保证建设质量和技术指标不低于批复的标准，从而起到类似“设计监理”的作用。监理单位除常规监理外，更应强化对总承包单位的勘察设计计划、采购与施工的组织实施计划、专项技术方案、临时工程方案、施工质量安全措施、计量支付、设计变更等进行审查，加强工程过程管理。
各级交通运输主管部门需依据职责对总承包进行监管，对初步设计、施工图设计、设计变更等进行管理，对总承包单位进行信用评价。
扩展知识：
1、公路工程施工总承包企业特级资质需要多少个一级建造师？
公路工程施工总承包企业特级资质需要一级建造师50人以上。
申请特级资质，必须具备以下条件：
一、企业资信能力
1、企业注册资本金3亿元以上。
2、企业净资产3.6亿元以上。
3、企业近三年上缴建筑业营业税均在5000万元以上。
4、企业银行授信额度近三年均在5亿元以上。
二、企业主要管理人员和专业技术人员要求
1、企业经理具有10年以上从事工程管理工作经历。
2、技术负责人具有15年以上从事工程技术管理工作经历，且具有工程序列高级职称及一级注册建造师或注册工程师执业资格；主持完成过两项及以上施工总承包一级资质要求的代表工程的技术工作或甲级设计资质要求的代表工程或合同额2亿元以上的工程总承包项目。
3、财务负责人具有高级会计师职称及注册会计师资格。
4、企业具有注册一级建造师（一级项目经理）50人以上。
5、企业具有本类别相关的行业工程设计甲级资质标准要求的专业技术人员。
三、科技进步水平
1、企业具有省部级（或相当于省部级水平）及以上的企业技术中心。
2、企业近三年科技活动经费支出平均达到营业额的0.5%以上。
3、企业具有国家级工法3项以上；近五年具有与工程建设相关的，能够推动企业技术进步的专利3项以上，累计有效专利8项以上，其中至少有一项发明专利。
4、企业近十年获得过国家级科技进步奖项或主编过工程建设国家或行业标准。
5、企业已建立内部局域网或管理信息平台，实现了内部办公、信息发布、数据交换的网络化；已建立并开通了企业外部网站；使用了综合项目管理信息系统和人事管理系统、工程设计相关软件，实现了档案管理和设计文档管理。
2、如何监理公路工程施工总承包单位？
a、选派符合资质、合同要求的合格监理人员，组建项目监理机构；
b、按照合同和质监站要求组建项目监理的试验室或者委托符合资质要求的监理试验室；
c、 根据项目情况编制监理大纲和各项监理实施细则以指导监理人员工作，规范监理工作流程；
d、严格按照监理合同、施工合同、国家法律、法规及规范、设计图纸开展监理工作；
e、履行好各项监理工作职责比如：认真审核图纸、审查施工组织设计、检查和督促承包人按合同承诺组建项目经理部、检查和督促承包人建立和完善质量保证体系、做好检查、巡视和旁边工作、做好见证试验和抽检试验、做好各项开工检查和中间过程检查以及交工验收检验、跟踪质量问题的整改、做好各类工作记录等等。
3、公路工程施工总承包资质人员配置是怎么样的？
公路工程施工总承包资质分为特级、一级、二级、三级。
一级资质标准企业主要人员：
(1)公路工程专业一级注册建造师不少于15人。
(2)技术负责人具有15年以上从事工程施工技术管理工作经历，且具有公路工程相关专业高级职称;公路工程相关专业中级以上职称人员不少于75人。
(3)持有岗位证书的施工现场管理人员不少于25人，且施工员、安全员、造价员等人员齐全。
(4)经考核或培训合格的中级工以上技术工人不少于50人。
二级资质标准业主要人员：
(1)公路工程专业注册建造师不少于15人。
(2)技术负责人具有8年以上从事工程施工技术管理工作经历，且具有公路工程相关专业高级职称或公路工程专业一级注册建造师执业资格;公路工程相关专业中级以上职称人员不少于50人。
(3)持有岗位证书的施工现场管理人员不少于15人，且施工员、安全员、造价员等人员齐全。
(4)经考核或培训合格的中级工以上技术工人不少于30人。
三级资质标准企业主要人员：
(1)公路工程专业注册建造师不少于8人。
(2)技术负责人具有6年以上从事工程施工技术管理工作经历，且具有公路工程相关专业中级以上职称或公路工程专业注册建造师执业资格;公路工程相关专业中级以上职称人员不少于15人。
(3)持有岗位证书的现场管理人员不少于8人，且施工员、安全员、造价员等人员齐全。
(4)企业具有经考核或培训合格的中级工以上技术工人不少于15人。
(5)技术负责人(或注册建造师)主持完成过本类别资质二级以上标准要求的工程业绩不少于2项。